Nowy Kodeks podatkowy – konieczność czy piarowa zagrywka?

Podczas podróży zepsuł się wiekowy, odrapany i trochę skorodowany samochód. Choć nawalił silnik, kierowca zaczął naprawę od malowania całej karoserii. To zajęcie tak go pochłonęło, że był przekonany, iż polakierowane auto ruszy z kopyta. Nie ruszyło.

Deklarowana przez pomysłodawców konieczność zastąpienia obecnie obowiązującej w naszym kraju Ordynacji podatkowej nowym Kodeksem podatkowym (przyjmijmy na potrzeby tego artykuły tę nazwę roboczą nowej regulacji) wyłącznie dlatego, że akt ten obowiązuje od ponad 15 lat, nie powinna być przesłanką do tworzenia nowego prawa. Należy pamiętać, że rozwiązania normujące procedury postępowania podatkowego zostały zaczerpnięte od bardziej rozwiniętych gospodarczo państw europejskich niż Polska (w tych krajach przepisy stosowane są nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat). Przykładem może być tu francuski ogólny Kodeks podatkowy, który wszedł w życie w 1948 r., obok którego równolegle obowiązuje Kodeks postępowania podatkowego z 1981 r. Z kolei niemiecka Ordynacja podatkowa powstała w 1976 r. W Hiszpanii ogólna ustawa podatkowa obowiązująca od 1964 r. została uchylona dopiero po upływie 40 lat. Rzecz jasna, przywołane tu regulacje były wielokrotnie nowelizowane ze względu na zmieniające się warunki ekonomiczno-gospodarcze.

Podatkowa wizja

W przypadku wprowadzenia w Polsce nowego Kodeksu podatkowego trzeba będzie ponownie budować system orzecznictwa oraz interpretacji, co może skutkować jeszcze większą komplikacją prawa podatkowego. Wprowadzenie w życie dobrej, nowej ustawy podatkowej wymaga kilku lat ciężkiej pracy. Po zakończeniu prac związanych z przebudową systemu praw i obowiązków podatników, uprawnień organów podatkowych oraz procedur może się okazać, że Kodeks podatkowy i tak nie będzie odpowiadał w pełni panującym warunkom. Na to wszystko nałoży się jeszcze zapowiadana reforma administracji podatkowej i sukcesywne wprowadzanie systemu e-podatki. Ponadto samo wprowadzenie nowego Kodeksu podatnika nie rozwiąże problemu istnienia setek tysięcy interpretacji podatkowych, które nie są przejawem zaufania do organów podatkowych – wręcz przeciwnie, są wyłącznie wyrazem braku zaufania do nich oraz źle sformułowanych przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych czy ustawy o podatku od towarów i usług.

Oczywista jest konieczność zapewnienia wysokiej jakości prac nad nowym aktem prawnym. Przecież Kodeks podatkowy będzie stanowił swoistą konstytucję podatków. Zatem rozwiązania w nim przyjęte będą musiały mieć charakter wręcz wizjonerski. Nie może być bowiem tak, że Kodeks podatnika wprowadzony dość szybko (zgodnie z zapowiedziami Ministerstwa Finansów), czyli ok. 2017 r., będzie adekwatny do warunków panujących w latach 2014–2016, a następnie będzie wymagał licznych poprawek. Istotnymi warunkami powodzenia tej inicjatywy jest dobór do pracy nad nią najwyższej klasy legislatorów, którzy potrafią spojrzeć daleko w przyszłość, a także wypracowanie uniwersalnych rozwiązań prawnych oraz ich sprawne i spójne umiejscowienie w całym systemie prawodawczym państwa. W przeciwnym wypadku otrzymamy rozwiązania, które będą miały charakter kazuistyczny, oparty na doświadczeniach poszczególnych osób pracujących nad Kodeksem podatkowym i wynikających z dotychczasowych relacji: podatnik – organ podatkowy – sąd administracyjny. Dodatkowo warto też zwrócić uwagę na to, czym będzie się różnił Kodeks podatnika od Ordynacji podatkowej. Czy zmiany spowodują, że decyzje, postanowienia oraz wnioski będą nazywały się inaczej, czy wydłużone lub skrócone zostaną terminy, czy dotychczasowa treść odwołania będzie miała zmienioną strukturę? Z dużym prawdopodobieństwem większość rozwiązań pozostanie taka sama. Więc po co tyle hałasu? Sztuka dla sztuki? Może wystarczy doprecyzować przepisy dotyczące np. odpowiedzialności osób trzecich za zaległości podatkowe czy przepisy dotyczące doręczeń i pozostawić znowelizowaną Ordynację podatkową?

Zniesienie ordynacji?

Praca nad Kodeksem podatkowym wymagać będzie zapewne równoczesnych zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy podatkowe to też urzędy administracji państwowej, które kierują się procedurą administracyjną. Nie może być tak, że np. do różnych opłat o charakterze publicznoprawnym będą stosowane różniące się pomiędzy sobą przepisy k.p.a. i Kodeksu podatkowego. Pojawia się zatem ważne pytanie: czy zamiast wykonywać pracę tytaniczną, długotrwałą i obarczoną z zasady wieloma sporami, często nacechowanymi naturą ambicjonalną, nie lepiej byłoby znieść Ordynację podatkową i zastąpić ją zamiast Kodeksem podatkowym obowiązującym Kodeksem postępowania administracyjnego, ale uzupełnionym o nowe przepisy?

Najlepszym rozwiązaniem byłoby, aby faktyczną reformę rozpocząć od zmiany sposobu postrzegania przedsiębiorcy przez aparat skarbowy. Obecnie przychylność organów podatkowych w stosunku do podatnika jest na bardzo niskim poziomie, co w dużej mierze jest konsekwencją braku rozwiązywania problemów systemowych przez państwo. Deficyt budżetowy, nadmierne zadłużanie się, minimalny wzrost gospodarczy, zatory w płatnościach powodują, że państwo realizuje potrzeby budżetowe za pomocą restrykcyjnej polityki fiskalnej, a zatem mającej charakter doraźny. Żeby polityka podatkowa przynosiła pożądane efekty, musi mieć charakter spójny i jasny dla obywateli w długim okresie. Może w obecnych warunkach jest to życzenie na wyrost, ale niewątpliwie kierunek jest dobrze zdefiniowany. Nic nie da wprowadzenie nowych regulacji, nawet mających znaczenie epokowe, jeżeli nie zajdzie fundamentalna zmiana w postrzeganiu podatników przez resort finansów. Niezwykle ważnym krokiem w kierunku poprawy sytuacji przedsiębiorców powinno być także stworzenie takich warunków, które przyczyniłyby się do rozwoju przedsiębiorczości w Polsce poprzez doprecyzowanie przepisów prawa materialnego (VAT, akcyza, podatki dochodowe) oraz ich uproszczenie w zakresie, który oczywiście mieściłby się w granicach wyznaczonych przepisami Unii Europejskiej.

Odpowiedzialność

Sprawa kolejna: nie każdy błąd musi rodzić automatyczną odpowiedzialność karno-skarbową podatników. A niestety, urzędy coraz częściej wykorzystują ten instrument, traktując go jako szybkie i stałe (choć jednostkowo nie zawsze wysokie) zasilanie budżetu państwa. Podjęcie próby polemiki z organami podatkowymi przed sądem karnym to zazwyczaj trwający lata proces, niepewny wynik (choć udowodnienie winy rzetelnego podatnika jest przy tak skomplikowanym systemie podatkowym z reguły bardzo trudne) i życie w tym okresie z piętnem oskarżonego. Kilka takich niezawinionych błędów w niedługim odstępie czasu (o co nietrudno) i zapewnione kilkadziesiąt lat procesowania się „oskarżonego" podatnika z państwem. Sami urzędnicy jednak za swoje błędy nie ponoszą praktycznie żadnej odpowiedzialności. Trudno wskazać urzędnika, który poniósł jakąkolwiek odpowiedzialność po uchyleniu decyzji przez sądy administracyjne i następnie umorzeniu postępowania, w którym uprzednio określono podatnikowi zaległość podatkową, zabezpieczono majątek, a następnie dokonano egzekucji administracyjnej.

Prawa czy obowiązki?

Pomimo zapowiedzianych reform mających zwiększyć prawa podatników zaproponowane w 2013 r. przez Ministerstwo Finansów zmiany w Ordynacji podatkowej i prowadzone w tym zakresie prace wskazują na przeciwny kierunek. W założeniach znalazło się prawie 150 propozycji, które głównie zwiększają uprawnienia, ale... organom podatkowym. Jedną z nich jest tzw. klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania. Mimo że obecny kształt normy prawnej nie został jeszcze przedstawiony, to można przypuszczać, że będzie prowadził do niepewności wśród przedsiębiorców stosujących dopuszczalną prawem optymalizację podatkową, co może mieć negatywny wpływ na prowadzenie działalności. Doświadczenia wskazują, że fiskus nie przepuści okazji, aby pod szumnym hasłem wzmocnienia praw podatnika prawa te maksymalnie ograniczyć.

Problemy podatników nie tkwią w przepisach Ordynacji podatkowej, która nawet w obecnym kształcie przy jej stosowaniu zgodnie z duchem państwa prawa pozostaje aktem neutralnym i wyłącznie technicznym. Nadmierny fiskalizm znajduje swoje źródło w zupełnie innych miejscach niż przepisy proceduralne. Dlatego wydaje się, że nowy minister finansów reformę podatkową powinien rozpocząć przede wszystkim od kwestii, która ma bezpośredni wpływ na przedsiębiorców, czyli od zmiany postrzegania podatników przez organa podatkowe. Jakościowa zmiana w tym zakresie pozwoli na budowanie nowych rozwiązań bez konieczności wprowadzania skomplikowanego i rozbudowanego systemu uprawnień podatnika.

Mariusz Korzeb, ekspert ds. podatkowych Pracodawców RP, były pracownik Izby Skarbowej w Warszawie

Robert Oliwa, doradca podatkowy, partner w Kancelarii Oliwa, Ożarowski, Trębicki sp.j., doradca prezydenta Pracodawców RP ds. podatkowych, autor publikacji z zakresu tematyki podatkowej, członek wielu rad nadzorczych, spółek publicznych i prywatnych